Las demarcaciones territoriales y sus alcaldías
Dr. Ricardo Monreal Ávila
Jefe Delegacional en Cuauhtémoc
La forma de Gobierno que se propone en el anteproyecto de Constitución para la Ciudad de México es, en esencia, centralizada y no corresponde a las aspiraciones democráticas de nuestra ciudad: somos un producto histórico de la lucha entre el buen vivir y los modelos gentrificadores del espacio social, que transitó la vecindad forzada de un modelo colonial a una convivencia basada en un nutrido sincretismo cultural, y en unidad territorial de continuidad demográfica, cuya gobernabilidad está motivada por la participación democrática más que por ordenanzas emitidas desde el Palacio del Ayuntamiento.
Los cambios sucesivos en las constituciones, desde 1824, han sido el ensayo, la prueba y el error de la división política y su organización, pero es en el Programa del Partido Liberal de 1906 que comienza a prefigurarse la municipalidad libre que habría de insertarse en el proceso revolucionario, para luego ser sujeto de modernizaciones progresivas que culminarían hasta 1983.
Respecto a la organización interna de nuestra ciudad, pensar que la integración por demarcaciones territoriales se puede sostener por la ya antigua fórmula de órganos político-administrativos sin autonomía, es querer marchar en contra de la razón de nuestra historia, es contrarrevolucionario en el espíritu de la Constitución de 1917, puesto que se niega la base del municipio libre para esta capital, así como los plenos derechos de la ciudadanía. Sin autonomía económica no habrá libertad política.
La desigualdad regional en nuestra ciudad no puede ser resuelta mediante la centralización de recursos, ya que no nos encontramos frente a un proyecto nacional de industrialización que exija una hacienda concentrada, al contrario, las desnacionalizaciones de los pilares económicos de nuestro país que ahora ocurren, mezcladas con las recurrentes crisis internacionales, profundizan la pobreza en las grandes ciudades, que quedan inermes sin una recaudación autónoma.
De la base del municipio libre, establecida en el artículo 115 constitucional, debe partir la discusión de un genuino constituyente, pues en esta unidad política fundamental se inicia nuestra crítica a la reforma que da vida a la Ciudad de México, y es en las diferencias entre estas bases y principios del municipio y la alcaldía donde surge el señalamiento de retroceso en la vida democrática de esta capital en la propuesta de diseño institucional.
Los asuntos de la Ciudad de México son de interés nacional, y como hemos sostenido en otros debates, el federalismo no se ha sustentado de forma económica en este país, la máxima prueba de esta debilidad es el modelo institucional híbrido y contrahistórico de la alcaldía.
El municipio o, en nuestro caso, la alcaldía, debe ser un instrumento eficaz y de proximidad con el pueblo y sus necesidades más urgentes, y por ello es imperativo establecer una relación de coordinación que fortalezca las relaciones entre los titulares de las demarcaciones y el Ejecutivo local, un modelo de convivencia que las consolide en una coordinación en el gasto, la hacienda autónoma y la compartición de presupuestos para solventar gastos de emergencia y medidas de mitigación que tengan como base la equidad en los presupuestos; esto quiere decir que la aportación mínima del Gobierno central deberá ser del 50%, en un principio de subsidiariedad efectiva.
El municipio se constituye por razones técnicas para otorgar mayor autonomía de gestión local, pero indudablemente también por evidencia histórica de respeto a las comunidades, a la pluralidad cultural, a los impulsos de justicia y libertad, y en nuestro caso además en honor al cosmopolitismo.
Sin ánimo de importar modelos extranjeros, pero sí de mirarnos en otras realidades y situarnos en un plano global por comparación histórica, vale la pena mencionar el caso de la propuesta para España, no sólo porque nuestra raíz municipalista nació ahí durante la época colonial, también allá se dio una reforma, después de la muerte del dictador Francisco Franco, que modificó la organización provincial y municipal, en un salto histórico, y años después se optó por profundizar el desarrollo, generando un debate intenso que se dio ya en este siglo; en 2001 se creó la “Comisión para el estudio y propuesta de medida para la reforma de la financiación de las haciendas locales”, cuyos ejes fueron:
Los recursos municipales, con enfoque en la participación del municipio en los ingresos de las comunidades autónomas, imposiciones medioambientales en el ámbito local, recargos locales sobre tributos, índices de evolución, entre otros temas.
Los recursos de otras entidades locales o provincias, recursos de entidades supramunicipales, y regímenes de financiación local.
Sobre el presupuesto y gasto público, con enfoque en la regulación y estabilidad presupuestaria, tesorerías locales, endeudamiento, y fiscalización.
Derivado de nuestras experiencias locales, así como de la progresividad histórica de nuestras reformas municipalistas, y en comparación con otras propuestas, podemos establecer principios rectores de nuestro debate hacia la ciudad que deseamos: austeridad, solidaridad, transparencia, gasto eficiente, participación incluyente, responsabilidad y autonomía política y hacendaria.
Se debe fortalecer la tendencia a la creación de un poder popular, la oportunidad de lograrlo es ahora, ya que la transición gradual del marco jurídico a lo largo de la historia nos permite dar el salto fundamental a la modernización de nuestra capital; potenciar los recursos y reducir los endeudamientos locales con nuevos criterios de distribución; la creación de genuinos indicadores de gestión y calidad en servicios públicos, que deriven de un nuevo cálculo y origen de recursos financieros; todo esto sin olvidar la necesaria fiscalización, interdependencia y nivelación para abatir los rezagos de otras alcaldías por la vía de participaciones federales.
Según el artículo 115 de nuestra Constitución:
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor.
El proyecto de Constitución de la ciudad debería estar cimentado por estos principios; sin embargo, el Capítulo VI “De las demarcaciones territoriales y sus alcaldías” del anteproyecto que ha circulado de manera extraoficial, propone, entre otras cuestiones, las siguientes:
Artículo 58
Demarcaciones territoriales
1. Para su organización interna, la Ciudad de México se integra por demarcaciones territoriales, las cuales serán gobernadas por un órgano político administrativo denominado Alcaldía.
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Convendría aclarar varios puntos, por si acaso la Comisión Redactora convalidara este documento: aquí se omite mencionar que debe ser un órgano político-administrativo con autonomía: la adhesión de una sola palabra le otorgaría facultades en materia financiera, hacendaria, de gestión administrativa integral, de servicios públicos eficientes y de planeación urbana ordenada.
2. Las demarcaciones se conforman por habitantes, territorio, y autoridades políticas democráticamente electas. Son el orden de gobierno más próximo a la población de la ciudad y sus instituciones se fundamentan en un régimen democrático, representativo, de participación ciudadana, así como en la buena administración.
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El término buena administración no es suficiente, habría que adicionarle principios de austeridad, gasto eficiente, disciplina financiera, y rendición de cuentas, que son las demandas más claras de la sociedad.
3. Son finalidades de las Alcaldías:
I. Ser representantes de los intereses de la población en su ámbito territorial:
II. Promover una relación de proximidad y cercanía del gobierno con la población;
III. Facilitar la participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones y en el control de los asuntos públicos;
IV. Propiciar la democracia directa y consolidar la cultura democrática participativa;
V. Garantizar la gobernabilidad, la seguridad ciudadana, la planeación, la convivencia y la civilidad en el ámbito local;
VI. Mejorar el acceso y calidad de los servicios públicos y garantizar condiciones de habitabilidad adecuada;
VII. Implementar medidas de nivelación, temporales o permanentes, para la reducción de las brechas de inequidad y desigualdad.
VIII. Preservar el patrimonio, las culturas, identidades, festividades y la representación democrática de los pueblos, comunidades, barrios y colonias asentadas en las demarcaciones;
IX. Promover el interés general de la ciudad y asegurar el desarrollo sostenible; y
X. Promover la creación, ampliación, cuidado mejoramiento, uso, goce y rescate del espacio público.
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Las finalidades de las alcaldías deben ser revisadas a profundidad, están incompletas, de inicio porque en la nueva gobernanza que se avecina con la participación popular no basta el modelo de representación; si la intención es dotar a la ciudadanía de poder político real, entonces su órgano ejecutivo no debe sólo encarnar sus intereses: en un ejercicio de equilibrio de poderes y soberanía popular, debe defenderlos.
Para que el órgano político-administrativo pueda garantizar la seguridad ciudadana se requiere una organización distinta de los mandos operativos de la policía, un rediseño institucional que aporte los elementos necesarios para ellos, capital humano suficiente, infraestructura, capacitación y desarrollo.
Para mejorar las condiciones de habitabilidad de las demarcaciones, éstas deberían tener el control de sus planes de desarrollo urbano y de zonificación; lo mismo ocurre para defender el espacio público y el desarrollo sostenible; pero en la redacción de la que tenemos conocimiento, se omite la conservación de áreas ecológicas, y el derecho a la movilidad, dos condiciones importantes para hacer más habitable cualquier entorno urbano o semiurbano.
En materia de pueblos originarios no se establece a la letra la finalidad de la conservación de su cultura, lenguas y espacios; se les incluye en una generalidad que no les corresponde por sus características políticas y sociales. Además, esta ciudad ha sido partícipe de los grandes movimientos indigenistas, y las izquierdas siempre han reivindicado su lugar en la conformación del Estado mexicano.
Para el proyecto constituyente, las alcaldías no tienen como misión lograr la igualdad sustantiva entre hombres y mujeres, ni las medidas orientadas a erradicar la violencia de género.
4. Las demarcaciones de la Ciudad de México, su denominación y límites territoriales serán los que señale la ley en la materia, considerando los siguientes elementos:
I. Población;
II: Configuración geográfica;
III. Identidades culturales de los habitantes;
IV. Reconocimiento a los pueblos y comunidades y barrios originarios;
V. Factores históricos;
VI. Infraestructura y equipamiento urbano;
VII. Número y extensión de colonias, barrios, pueblos o unidades habitacionales;
VIII. Directrices de conformación o reclasificación de asentamientos humanos con categoría de colonias;
IX. Previsión de los redimensionamientos estructurales y funcionales; y
X. Presupuesto de egresos y previsiones de ingresos de la entidad.
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5. La creación de nuevas demarcaciones territoriales, en su caso, tendrá por objeto:
I. El equilibrio del desarrollo urbano, rural social, económico y cultural de la ciudad;
II. La integración territorial y la cohesión social:
III. El mejoramiento de la función de gobierno y prestación de servicios públicos;
IV. La mayor oportunidad y cobertura de los actos de autoridad;
V. El incremento de la eficacia gubernativa;
VI. La mayor participación social;
VII. La estabilidad financiera de la entidad; y
VIII. Otros resultados en beneficio de la población.
6.- Cualquier modificación en el número, denominación y límites de las demarcaciones territoriales tendrá que ser aprobado por mayoría de dos terceras partes del Congreso local, a través del procedimiento y los criterios que establece esta Constitución y las leyes.
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Los numerales 4 y 5 del artículo 58 definen el mosaico de la ciudad; aquí faltaría precisar tres condiciones tanto para la definición de las demarcaciones, como para la creación de nuevos órganos político-administrativos: 1. La inversión social histórica que permita clarificar el motivo de la existencia de la unidad territorial y su desarrollo, junto con los matices de cambio demográfico y prospectiva de largo plazo, 2. La movilidad y su planeación, y 3. El factor ecológico de equilibrio en la ciudad.
En el caso de la creación de nuevas alcaldías también es necesario dejar en claro que debe subsistir el derecho a la consulta de los pueblos originarios; no es asunto menor si pensamos en las luchas de los pueblos y la propuesta de un estado pluriétnico.
Artículo 59
Alcaldías
A. De la integración, organización y facultades de las Alcaldías
1…
2. Las personas integrantes de la Alcaldía se elegirán por planillas de entre siete y diez candidatos según corresponda, ordenadas en forma progresiva, iniciando con la persona candidata a Alcalde y después con los Concejales y sus respectivos suplentes, cuyas fórmulas estarán integradas por personas del mismo género, de manera alternada. En ningún caso el número de Concejales podrá ser menor de diez ni mayor de quince.
3.-7…
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Para la administración política y los órganos de representación, en el artículo 59 se omite un mecanismo de participación que integre de manera independiente los dos órganos; si la misión del Concejo es ejercer un contrapeso al Ejecutivo local, es un desatino integrar por planillas sujetas a la nominación de la alcaldía: se deben abrir las listas y buscar que los concejales puedan acceder a la representación de sus comunidades y colonias por la vía del voto directo.
8. Las personas titulares de las Alcaldías, concejales e integrantes de la administración pública de las Alcaldías, se sujetarán a los principios de buena administración, buen gobierno y rendición de cuentas en los términos que señalan esta Constitución y las leyes.
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Para el numeral 8 del artículo 59, el principio de buena administración debe estar acompañado de austeridad y disciplina financiera, así como la obligatoriedad de los datos abiertos en materia de gasto; la rendición de cuentas en su expresión más amplia, durante la planeación, simultánea al gasto y en rendición de eficacia y efectividad después de la ejecución.
9. Las Alcaldías tendrán competencia, dentro de sus respectivas jurisdicciones, en materia de gobierno, administración, asuntos jurídicos, obras, servicios, desarrollo urbano, rural y social, protección civil, bienestar colectivo y seguridad ciudadana, promoción económica, cultural y deportiva y las demás que señalen las leyes. El ejercicio de tales atribuciones se realizará siempre de conformidad con las leyes y demás disposiciones normativas a aplicables en cada materia y respetando las asignaciones presupuestales.
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En el caso de las competencias de las alcaldías, en el artículo 59, en un solo párrafo se dejan claras varias limitaciones; para solventarlas, deberían quedar asentadas las competencias en materia hacendaria, de verificación administrativa, así como en asuntos sanitarios; de no resolver en este sentido, las tres ausencias serían letales para el cumplimiento de las demandas ciudadanas.
10. Las alcaldías y el gobierno de la ciudad establecerán, conforme a los principios de subsidiariedad y proximidad, convenios de coordinación, desconcentración y descentralización administrativas para la mejor prestación de los servicios públicos.
11. Las Alcaldías podrán asociarse entre sí y con municipios vecinos de otras entidades federativas para efectos de la mejor prestación de los servicios públicos. La asociación deberá plasmarse en convenios donde se establecerán las obligaciones y recursos humanos, materiales y financieros que corresponderá a cada una de ellas, así como las metas y objetivos precisos que se deberán cumplir e los términos y casos que establezca la ley.
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Dos numerales importantes en el mismo artículo 59 dejan en el aislamiento a las alcaldías, al someter a la vecindad la posibilidad de asociación y acuerdo entre municipios.
Por citar un ejemplo, en relación con el fomento económico se anularía la posibilidad de crecimiento en materia de alimentación y mercados públicos, puesto que las actividades comerciales que podrían otorgar mejoras a precios competitivos y optimizar el servicio público de abasto y mercados públicos no se solucionan en un nivel de vecindad geográfica, son asuntos interregionales para los que deben estar facultadas las alcaldías. Se debe permitir la libre asociación, así como los convenios de cooperación con otras autoridades locales continentales.
B. De las personas titulares de las Alcaldías
1. -2…
3. Las personas titulares de las Alcaldías tendrán las siguientes atribuciones:
I. –VIII…
IX. Proponer a la Jefatura de Gobierno el proyecto de presupuesto de egresos de la demarcación territorial, aprobado por el Concejo;
X.- XIX…
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Entre las fracciones más preocupantes de la redacción propuesta, está la novena del numeral 3, en el apartado B del artículo 59: es una vuelta burocrática que centraliza la toma de decisiones financieras; si ya se constituye un Concejo en la alcaldía que aprueba una propuesta de egresos, ésta debería ser enviada por el alcalde al Congreso local sin necesidad de presentarlo al mando ejecutivo de la Ciudad de México. Eliminar esta fracción permitiría un flujo de decisiones entre dos soberanías populares representativas, más poder para la gente y autonomía política en la gestión financiera; además, fomentaría una relación más sana entre autoridades y representados.
Para el artículo 60, “Del Cabildo de la Ciudad de México”, la integración del órgano colegiado entre los alcaldes y el Jefe de Gobierno tiene un diseño institucional adecuado; sería una aportación a la vida democrática permitir el cabildo abierto y la publicidad de sus sesiones.
En suma, estamos ante un borrador que debe ser reflexionado a profundidad, y modificado en su esencia centralista, pues antes de que empiece la discusión constituyente ya existen varias observaciones. Podemos lograr un mejor destino para nuestra ciudad, basta con apoyarse en toda la teoría federalista que se ha desarrollado y hacerla operativa en la capital, estableciendo las bases y principios en nuestro documento fundamental. La batalla de las ideas debe comenzar, y la supremacía de la razón debe quedar manifiesta. Recordemos las ideas de Francisco Primo de Verdad y Ramos, síndico de la ciudad en tiempos de la agonía de la colonia, el ayuntamiento debe ser la unidad soberana para crear una nación independiente.
Que nuestras alcaldías sean el pilar de la Cuarta República, soberana y autónoma.
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